黄冈市率先出台革命遗址遗迹保护条例侧记

黄新国

根据2015年3月修改的立法法的规定和2015年7月省人大常委会的决定，我市自2016年1月1日起拥有地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护（2023年3月立法法修改为城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理）等方面的事项制定地方性法规。2017年8月市人大常委会审议通过《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》（以下简称《条例》）、9月省人大常委会作出决定批准《条例》并于2018年2月1日正式实施，为守好红色根脉、赓续红色基因筑牢了法治基础。该《条例》既是我市历史文化保护方面的首部地方性法规，也是我省革命遗址遗迹保护方面的首部地方性法规，又是在全国地级市率先出台的同类地方性法规，先后有20多个地级市到我市考察学习立法经验。作为市人大常委会立法机构法工委首任主任，我对《条例》出台的过程至今仍点点于心、历历在目。

一、红色文化资源丰富，遗产保护迫在眉睫

我市是全国著名革命老区，红色文化遗址范围广、数量众多、价值极大，影响深远。

在中国革命的历史长河中，在黄冈这块英雄的土地上，我们党带领人民群众进行了艰苦卓绝的斗争。这里是中共早期建党活动的重要驻地，是鄂豫皖革命根据地的中心，有44万为国捐躯的英雄儿女，其中5.5万人被追认为革命烈士。黄麻起义、中原突围、千里跃进大别山、百万雄师过大江等一系列可歌可泣的革命历史事件在这里发生。在这片英雄的土地上，诞生了董必武、陈潭秋、包惠僧三位中共一大代表；走出了董必武、李先念两位国家主席;涌现出200多名开国将帅;铸就了“紧跟党走、不屈不挠、朴诚勇毅、不胜不休”的老区精神。

波澜壮阔的革命史，为黄冈留下了大量红色遗存。黄冈的革命遗址遗迹，是近现代中国革命历史的重要实物鉴证，蕴藏着丰富的精神内涵，是激发爱国热情、振奋民族精神的重要载体。经第三次全国不可移动文物普查调查认定，我市境内革命文物遗存792处，其中，国保单位3处（含国保子目37处）、省保单位39处、市保单位43处、县保单位370处。这些红色文化遗址遗迹是黄冈的金色名片，具有特殊的历史价值、政治价值、艺术价值、社会价值和红色旅游经济价值，对于推动黄冈经济社会发展具有重要战略意义。

革命遗址遗迹遍布大别山区，保护传承工作任重道远。因经济滞后、投入不足、机制不全、保护措施有限、开发利用不够等多方面原因，一些红色遗址遗迹年久失修、损毁严重，甚至消失，敲响了我市红色文化遗址遗迹保护的警钟。

红色文化遗产保护迫在眉睫，立法保护势在必行。通过地方立法，保护黄冈革命遗址遗迹，既是对革命先烈的尊崇，也是替黄冈历史负责，至关重要，迫在眉睫。

二、抓住地方立法机遇，出台专项保护条例

市人大常委会在2016年9月通过了饮用水水源地保护条例（12月获省人大常委会批准）首部实体性地方性法规后，便着手谋划2017年立法计划。当时在征求2017年立法项目时，市文广局提出出台革命文物保护条例，我认为文物保护约内容很泛，建议以用一部“小切口”“小快灵”的地方立法为珍贵的红色印记“保驾护航”而出台革命遗址遗迹保护条例。于是由法工委报市人大常委会党组研究决定后报市委批准并经省人大常委会同意，将《条例》作为重要立法项目列入2017年市人大常委会立法计划。

在制定《条例》过程中，我们坚持科学立法、民主立法、依法立法,依靠各方力量、扎实有序开展，注重方法创新、把握立法质效，注重问题导向、突出务实管用，《条例》从酝酿起草到正式出台历时近十个月、先后修改十多次。

2017年2月5日，时任市人大常委会常务副主任罗刚主持召开市五届人大常委会第2次主任办公会，对2017年立法工作进行专题研究，并要求法工委负责起草制定《条例》的工作方案，明确原则任务、时间节点及各方责任。

2月15日，市人大常委会和市政府联合召开2017年度地方立法工作启动会，时任市人大常委会副主任袁金鹏、市政府副市长余友斌出席会议并讲话。设区的市人大与政府联合同步启动地方性法规和政府规章制定工作，这在全省尚属首次在全国也鲜见。会议通报了市人大常委会和市政府立法计划，并分别印发了制定工作方案，牵头起草单位的主要负责人作了表态发言。市人大有关专（工）委、市政府有关部门、市中级法院、市检察院等单位负责人及法规工作机构负责同志共60多人参加会议。

2月22日，市红色文化研究会长、市人大常委会原副主任、市人大常委会立法咨询专家王楚平一行到市人大常委会基层立法联系点浠水县巴河镇，就革命遗址遗迹保护的立法工作开展专题调研。

2月24日，市人大教科文卫委、市政府法制办、市文广局组织相关专家召开座谈会，集中征求条例初稿意见。会后，形成条例草案征求意见初稿。

3月1日，市政府法制办通过市政府门户网站广泛向社会各界征求《条例（征求意见稿）》的意见。

3月7日，市文广局向市发改、财政、交通、规划等14个部门发函书面征求《条例（征求意见稿）》的意见。

4月10日，市文广局与市政府法制办集中对《条例（征求意见稿）》进一步修改完善，形成《条例（草案）》送审稿。

4月19日，市政府召开第5次常务会议，审议并原则通过《条例（草案）》。会后，市政府书面向市人大常委会提交了审议《条例（草案）》的议案。按照立法法和市人大立法条例的规定，市人大教科文卫委结合此前外出调研和到麻城、黄梅、蕲春、红安召开专题座谈会征求基层意见的情况，召开委员会会议对《条例（草案）》进行审议，并提交书面审议意见印发市五届人大常委会第二次会议。

4月25日至26日，市五届人大常委会召开第二次会议，对市政府提请的《条例（草案）》进行第一次审议。时任市政府副市长陈家伟在会上就《条例（草案）》作了说明。

4月27日，市人大常委会办公室发布关于征求《条例（草案）》修改意见的公告。欢迎社会各界积极参与，并请将修改意见和建议于5月30日前以信件、电子邮件、传真等形式反馈给市人大常委会法工委。

6月2日，市人大常委会法工委联合市委统战部首次组织召开立法协商座谈会，征求部分市政协委员、民主党派、无党派人士、社会组织对《条例（草案）》的意见。

6月5日至6日，时任市人大常委会副主任袁金鹏带领法制委、法工委和市文广局赴红安县、麻城市就《条例（草案）》开展立法调研。

6月23日，时任市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员袁金鹏主持召开市五届人大法制委第二次全体会议。会议结合4月25日市五届人大常委会第二次会议对《条例（草案）》的第一次审议意见、立法协商意见、赴县市区人大常委会调研及反馈的修改意见和向社会公众公开征求的意见，对《条例（草案）》进行了逐条讨论和审议。

6月30日，时任市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员袁金鹏主持召开市五届人大法制委第三次全体会议。会议对法工委修改后形成的《条例（草案二审稿）》(审议稿) 和起草的法制委员会关于《条例（草案）》审议结果的报告(讨论稿)，进行了逐条修改审议和认真讨论研究。

7月5日至6日，市五届人大常委会召开第四次会议，对市人大法制委提出的《条例（草案二审稿）》进行了审议。

7月7日，市人大常委会办公室发布关于征求《条例（草案二审稿）》修改意见的公告。 欢迎社会各界积极参与，并请将修改意见和建议于8月7日前以信件、电子邮件、传真等形式反馈给市人大常委会法工委。

8月14日，时任市人大常委会副主任、市人大法制委主任委员袁金鹏主持召开市五届人大法制委第四次全体会议。会议审议讨论了法工委起草的条例（草案二审稿）修改情况的报告以及条例草案三审稿，决定形成《条例（草案）》的建议表决稿提请常委会表决通过。

8月24日至25日，市五届人大常委会召开第五次会议，审议并表决通过《条例（草案）》。

9月5日，市人大常委会根据立法法的有关规定，向省人大常委会呈报关于报请批准《条例》的请示。

9月13日，省人大法制委员会召开第五十八次会议，对《条例》进行了审议，认为符合法律、法规的有关规定，不与上位法相抵触，建议提请省十二届人大常委会第三十次会议审议批准。

9月27日至29日，省十二届人大常委会召开第三十次会议。时任市人大常委会副主任袁金鹏在会上作关于《条例》的说明，会议分组对《条例》进行了审议。会议决定:批准《条例》，由市人大常委会公布施行。会后，市人大常委会法工委根据省人大法制委反馈的8点修改建议对该条例作了相应修改。

11月20日，市人大常委会公开发布[五届]第八号公告：《条例》已由市五届人大常委会第五次会议于2017年8月25日通过，并经省十二届人大常委会第三十次会议于2017年9月29日批准，现予公布，自2018年2月1日起施行。

三、条例内容规范全面，重点突出特色鲜明

《条例》共五章二十九条，按照“保什么、谁来保、怎么保”的思路，聚焦调查认定、保护管理、法律责任等进行规定。内容突出问题导向，立足地方特色，注重制度设计，为系统保护、合理利用提供了法治保障。《条例》的实施，标志着我市革命遗址遗迹保护工作步入法治化轨道。

《条例》中所称的革命遗址遗迹是指近代民主革命以来，在争取民族独立、实现民族复兴进程中产生的重要历史活动的遗址、遗迹和纪念设施，主要包括：重要机构旧址；重要人物故居、旧居、活动地；重要事件和重大战斗遗址、遗迹；具有重要影响的烈士事迹发生地或者烈士纪念设施；中华人民共和国成立后兴建的有关纪念设施。

《条例》重点突出了市、县（市、区）人民政府的组织领导及保护管理责任。主要包括：一是应当加强革命遗址遗迹保护工作的组织领导，落实管理机构和人员，明确工作职责；建立革命遗址遗迹保护联席会议制度，将革命遗址遗迹保护事业纳入国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算。二是应当成立革命遗址遗迹专家委员会，负责本行政区域内革命遗址遗迹的调查、审核与论证；应当每五年对革命遗址遗迹进行一次普查，建立革命遗址遗迹数据库，编制革命遗址遗迹保护名录并向社会公布；对列入革命遗址遗迹保护名录的根据其历史价值内涵和现状，依法认定为市、县级文物保护单位或者申报更高级别的文物保护单位。三是应当在保证革命遗址遗迹安全的前提下，合理利用革命遗址遗迹资源，加强对革命遗址遗迹内涵和历史价值的研究和展示，充分发挥其纪念、教育、传承等公共文化服务和社会教育功能。四是实行革命遗址遗迹保护终身责任追究制，市、县（市、区）人民政府主要负责人对本行政区域内的革命遗址遗迹保护工作负总责，分管负责人负直接责任；应当对革命遗址遗迹日常修缮、安全巡查、文物保护员聘用等经费予以保障。

《条例》紧贴黄冈实际，在制度设计方面有所创新。主要包括四个方面：一是扩大保护范围。针对众多的将军故居、烈士墓等没有核定保护级别的现状，条例将尚未核准公布为文物保护单位的革命遗址遗迹纳入保护范围。二是开展抢救性保护。针对保护工作中发现的革命遗址遗迹发生重大安全紧急情况，威胁到革命遗址遗迹主体安全的客观现实，为了及时有效地化解威胁，保障革命遗址遗迹的安全，条例专门设计了抢救性保护条款，安排专项资金保障革命遗址遗迹的抢救性保护顺利进行。三是明确保护责任人。针对我市目前革命遗址遗迹保护工作中存在的人员不足、经费缺失、部门协调不充分等问题，根据国家最新规定及现实需求，条例分别增设了“文物保护员制度”“革命遗址遗迹管护责任人制度”等相应条文，通过制度的合理安排设计，确保保护工作顺利进行。四是留有立法空间。针对革命遗址遗迹保护工作涉及事多、政策性强的特点，条例明确规定关于革命遗址遗迹保护的有关具体事项，由市政府作出具体规定。

据初步了解，《条例》自2018年2月实施以来，我市不断加大宣传教育、调查认定、保护管理、修缮展示、人才队伍建设和经费保障力度，大力构建综合施策、一体推进的保护利用整体格局，全市革命遗址遗迹保护工作取得了明显成效。一方面，深入调查研究，夯实保护基础。先后组织开展4 轮文物领域全覆盖摸底，全面摸清全市革命文物资源情况。截至2023年底，共调查认定革命文物655 处，占全省 1773处的 37%，数量位居全省第一；截至目前，我市革命文物6大类型全部涵盖，其中陵园墓地269处、旧址建筑147处、名人旧居125处、战役遗址23处、标语石刻15处、其他类76处，其中有全国重点文保3处、省文保38处、市文保11处、县级文保385处、未定级218处。同时，积极开展红色文化研究、讲述革命文物故事，编撰《黄冈近现代革命史迹辑录与研究》《黄冈红色遗址遗迹总览》。另一方面，积极谋划和推动了一批重点项目建设。投入 8000多万元改造升级董必武故居等9个场馆；争取各类资金近1.3亿元，对红二十五军军部旧址等34 处文保单位进行保护修缮和改造升级；七里坪彭杨军事政治学校等7个文物项目争取建设资金 1912万元；红安七里坪革命法庭等13个重点项目列入国家“十四五”项目库；全市10个县市区已全部纳入《国家革命文物保护利用片区分县名单》；2023年11月1日，总投资2.58亿元的长征国家文化公园在英山开园。

（作者系黄冈市红色文化研究会顾问，曾先后担任黄冈市人大常委会副秘书长、研究室主任、法工委主任、内务司法委主任委员、监察司法委主任委员）